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現代雜談|城投搞不搞ABO?

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:金先森
時間:2020-05-27 17:13 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:金先森,一個不干城投但略懂城投的男人。


ABO在飽受爭議中誕生,也正在爭議里慢慢向陽而生,這是變革游戲的既定規則。

——題記

疫后復工復產,全國各地的城投公司率先進入了狀態。與經濟總體下行壓力加大和實體經濟陷入彌足困頓形成鮮明對比的是,城投行業進入了一個新的發展小高潮,這是神跡一般的存在,如同20多年前這個行業的誕生一樣。新基建浪潮翻涌,緊接著又來了波Reits助攻,這讓剛從財政局調入城投當老總的陶局長激動得海馬體位移,他告訴金先森,機會來了。


1、ABO是何方神圣?

一邊翹首期盼著被大水滋潤,一邊又被現實滋醒,陶局長抓著腦瓜問:

“放水跟咱有啥關系?高鐵新區的開發建設到底咋辦?酒局上隔壁縣的城投王老總說的什么ABO到底能不能搞?”

這一連串的問號像那晚局上就著烤腰子生吞下肚的燒酒,后勁太大,醒來又是空虛。這倒是讓筆者提起了興趣——本來全國到處跑跑是為了響應城投“十四五”規劃編制項目的,數來這已經是今年第N個地方嘗試打ABO的主意了,要知道,在這之前,能上新聞的ABO案例一個手都能數得過來,有點意思。

那么,ABO,究竟是個什么玩意兒? 

按照書上說的,ABO模式,即授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式,首創于北京市交通委代表北京市政府與京投公司在 2016 年4月20 日簽署的《北京市軌道交通授權經營協議》中。大概是說,政府授權京投公司履行軌道交通業主職責,京投公司負責整合各類市場主體資源,提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府則負責履行規則制定、績效考核等事項。上一次北京交通委獲得這么高的關注度,還是在電影《流浪地球》里。

重點來了,錢從哪里來?北京市政府支付京投公司授權經營服務費,書上說是每年295億,以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求,主要是項目建設、更新改造和運營虧損補貼等方面。

重點又來了,京投公司“應當”充分發揮自身優勢和市場價值,通過債權、股權等投融資方式籌集剩余建設資金,以保障項目順利建設。據悉,京投公司在授權之后,采用的是 TOT(土建)+BOT (機電)模式。

實際上,細心的網友早就發現,ABO模式并不是新的操作模式;與一般項目運作模式的區別關鍵在于授權模式及授權邊界的確定,是BT、BOT、TOT、PPP等投融資模式的補充和延伸。

為了搞清楚ABO到底是何方神圣,不妨先來搞個結構拆解——

先說A,即授權(Authorize),無非是關注誰授權?授權給誰?如何授權?從法律角度,ABO屬于政府采購行為,應該按照政府采購的流程執行相關招投標程序。但相較于招標授權,“直接授權”模式更符合地方政府某一建設目標的實現,更便于地方政府與屬地國企之間的交易關系的構建,直接授權在這一目標下,可能不是最合適的,但一定是最便捷的。再說,京投不也是這么干的?說到被授權主體,應為具備一定投融資、建設以及運營能力的屬地國企或社會資本。對于授權主體縣級以上政府來說,選誰更合適?用腳投票就行。

再說B,即建設(Build),關注點當然還是錢從哪兒來。以史為鑒,我們回到北京軌交項目,除了政府每年給的授權經營服務費,60%?投資資金由京投公司融資解決,亦或通過京投公司平滑政府責任支出。這么來看,資金方面更多的還是靠承接主體,這就對被授權主體的資金融通能力提出了更高的要求。

最后是O,即運營(Operate),關注點當然是借來的錢怎么還?存在兩個極端,一是若項目債務資金還款來源完全在于財政補貼,則項目本身存在增加政府隱債的風險。二是若項目債務資金還款完全依賴企業,則對項目本身和企業能力要求極高,即ABO項目本身的正外部性內部化。大部分情況,是介于二者之間,具體可通過構建“政府-平臺-市場”投融資模式加以平衡。想必也有網友關心,在運營期,承接主體能挑大梁但不會搞運營?實際上,ABO 模式更關注運營責任,而非運營操作,這一點區別于PPP。理論上來說,只要屬地國企實際承擔了運營責任,相關工作是否外包并不是最重要的問題,還能甩包袱不成? 


2、是愛是恨,眾說紛紜

“我也實在不是謙虛,討論理論的東西你還是另請高明吧,你就告訴我,正北邊那個高鐵新區怎么開發?”陶局長顯然是個性急的干將,話說回來,性急總比不急強,這個節骨眼,地方最怕城投公司不作為,腳踩西瓜皮,滑到哪算哪。

“縣里的綜合財力也不算差,一年能掏大幾個億,但是搞這么大片區,還得按照書記的指示搞成門面,捉襟見肘啊。對了,那晚老王說的ABO能不能搞?”陶局長狠嘬了一口咖啡,指著窗外西北方向的高鐵新城描繪著藍圖,咖啡突然就不香了。

因為戒煙,陶局長學會了喝咖啡,現在他又考慮是否選擇抽煙來戒掉咖啡,這是一個莫比烏斯環困境。

筆者心想,數量上占據大半壁江山的區縣級城投何嘗不在這樣一個進退維谷的困境中?一個同樣陷入債務風險規避與新增舉債需求兩難境地的主兒。很多人醉心于描繪分析,卻很少有人能從中提煉出真正要面臨的問題。

實際上,筆者不知道怎么回答陶局長,說不行吧,人家也快百強縣了,書記下任務還親自掛帥,會議紀要里提了有20遍“高鐵新城”;說行吧,又怕陶局長過于生猛,跟政府匯報說是咨詢公司教的,搞出債務危機就砸蛋了。

ABO模式下,雖授權城投們履行項目業主職責,但實際上卻發揮著籌集項目建設資金的融資功能。政府方除在運營維護期也需逐年支付服務費外,還有建設期補貼,而非先有預算再采購或者事前經財政承受能力評估且事后列入預算管理,對于政府方的支出責任無法有效預期和控制,存在形成政府方隱性債務的可能性。

那為什么還要繼續考慮推行ABO模式呢?

陶局長的拷問像耶和華的布道者對永恒的渴望,筆者覺得自己找到了那把開啟謎題的鑰匙,扳一扳手指,1,2,3,4,…至少有3種考慮:

一是地方基建任務需求與資金供給能力的不匹配,這也是城投誕生的背景。類似于軌道交通這種“大公益,小經營”的項目,ABO模式通過“充分”授權發揮要素市場化配置的作用,打破公私合營的“固有矛盾”。

二是地方政府對屬地國企發展的支持和優先考慮。要把城投們推向市場化,所謂“兒行千里母擔憂”,地方政府還是有所擔心的,而ABO模式在地方政府的可控范圍內,在大環境上契合國資國企改革方向,也是政府簡政放權的體現。

三是建設周期的縮短。時間是項目建設的重要因素,ABO模式項目從項目跟蹤開始到項目落地周期縮短。相對于PPP項目從立項到入庫再到項目實施周期,短則半年,長則2年,物價浮動風險較大,同時也造成造價增加和社會資源浪費,且不適用于中小型項目,ABO模式的出現是對PPP模式的一大補充。


3、城投搞不搞ABO?

“先森考慮過多了,這世界上很多時候是這樣的,當你一定要萬事俱備才肯動身時其實已經遲了。三急如此,找對象是這樣,干城投也一樣?!?/span>

局長的話也讓筆者陷入了沉思。

陶局長是個悟性和黨性都極高的基層干部,知道要合理、規范地融資,也知道高鐵都通了,書記的任務都下了,高鐵新城不建不行了,征拆款、修路錢、平整費……世間慌慌張張,不過圖碎銀幾兩,偏偏這碎銀幾兩,能解世間萬種慌張。

客觀說,ABO模式在理論上是個好東西,至少是個創新的東西,距離實踐還是有一段路要走的。

在這段路走完之前,我們不妨設想下,假設城投開始搞ABO,需要墊幾層“硬紙板”撐著?

最下面一層板,是基礎,也是紅線,還是得合理規范。目前,平臺公司的歷史遺留性債務過多,ABO模式是平臺公司轉型和緩解存量債務壓力的現實需要,但不建議對該類模式進行大肆推廣。對于來源政府穩定支出的項目,可形成穩定收入和現金流來源的,可納入政府預算范圍的資本性支出項目,考慮采用ABO模式。

往上一層,還是基礎,也是支撐,就是建立地方性風控體系。ABO模式因目前無規可依,理論上無這些限制,但在實踐中還是需要遵守項目審批、程序履行、規范融資、債務控制、預算管理等相關規范性要求。重點是對被授權單位算好總賬,以區域收支平衡為基本目標,做好肥瘦搭配,合理安排項目進度,做好區域統籌實施規劃。

中間層,是地方政府的支持,這也是城投搞ABO的核心“支柱”。地方政府還可以配套出臺對應領域專項資金的支持政策,以專項資金通道用于項目建設等過程中。當然被授權企業也應該具有良好的資源整合能力和較強的自主融資能力,做好政府與企業之間的融資隔離。

最上面的兩層板,都需要城投自己來墊。一是理清授權經營主體的“雙重”身份。ABO模式下,授權經營主體其實是擁有“業主”和“受托經營者”雙重身份,需要從雙重身份的角度進行運營管理決策,同時合理設定政府對建設運營單位的績效考核指標。二是規范與合作企業之間的市場化關系,即以授權經營協議為依托,按照物有所值原則和專業化經營思路與其他企業開展合作,通過市場競爭機制和契約化的方式,高效整合全產業鏈資本、專業、技術和管理等各類相關資源,發揮市場在資源配置中的主導作用,有利于打破行業準入限制,激發市場主體活力和發展潛力,打造新的經濟增長點。

城投王總又來電話催出差了,先說這么多,來個總結吧——

ABO模式現階段有少量探索性案例,目前認可度不一,但總不能因為有口水就不搞創新。理論上,ABO模式在解決大型公益性基礎設施項目統籌實施問題上對PPP模式短板進行了一定的補充,在現有的政策環境下,尤其需要通過相關預算安排和機制設計規避違規舉債風險,如果這一問題得到妥善解決,ABO模式無疑是符合國資授權經營體制改革方向的一種有益探索。

至于城投能不能搞ABO,要看歷史的進程,也要看個人的努力。

雜談10配圖.jpg

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載須在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:金先森”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。



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