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原創|新形勢下政府引導基金發展的新動向

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 唐欣
時間:2020-06-02 16:51 訪問量:


來源:現代咨詢

作者:萬文清  唐欣


摘要:隨著資管新規等監管政策落地,政府引導基金進入規范發展階段,基金募集資金、運作監管、績效考核等或將面臨持續壓力。新時期下政府引導基金的運作迎來新要求,轉換管理體制、加強優質資源配套、推動產業整合、創新退出機制等將為政府引導基金運作帶來新的發展機遇。


一、新形勢下政府引導基金發展現況

(一)監管趨嚴加劇募資難,政府引導基金數量規模大幅下滑

2017-2019年政府引導基金的數量和自身總規模增速持續下滑。繼2016年資本盛宴后,市場遭遇寒冬,私募股權基金募資難問題初顯,政府引導基金落地困難。2017年后受到政府規范投融資、資管新規等政策的疊加影響,銀行退出機構投資人行列、非銀金融機構投資受限、上市公司資金緊張等情況相繼出現,部分依靠社會資本的政府引導基金陷入募資困境。 

截止至2019年6月底,國內已設立了1311支政府引導基金,政府引導基金自身總體規模達19694億元、母子基金群總體規模達82271億元。2012-2018年間共計新增政府引導基金1092支,復合年均增長率為39.09%;2012-2018年間政府引導基金自身總設立規模增加17971億元,復合年均增長率為68.74%。2015-2016年為政府引導基金高速發展階段,最高峰為2016年當年新增政府引導基金410支、設立政府引導基金自身規模新增5467億元。2017年開始,政府引導基金的數量和自身總規模增速持續下降,2018年政府引導基金數量和自身總規模同比增長率分別為11.34%和19.76%,2019年一季度的數據顯示,政府引導基金市場情況繼續惡化,跌至2015年前水平,主要是受到監管政策落地的持續影響,政府引導基金設立通道受限加重了募資難問題。

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(二)多頭監管下市級基金成為主力,華東地區總量數量領跑

政府引導基金由多個部門綜合監管,從頂層架構到實際操作暗含層層邏輯,主要體現于政府引導基金設立層級??傮w來看,財政部門、發改部門監管側重于政府引導基金運作規范、引導其功能發揮,證監會監管側重于政府引導基金實務操作,各地方政府則因地制宜制定管理辦法與具體落實運作,政府引導基金設立層級亦逐步形成了國家級與省級基金引領、市級基金主力、縣區級基金補充的整體格局。

截至2019年6月底,國家級政府引導基金總體數量占比為1.45%、自身總規模占比為8.77%,平均單支規模遠超省市級政府引導基金。市級政府引導基金在數量和自身總規模成為主力,截止至2019年6月底,市級政府引導基金數量為675只、占比51.49%,自身總規模為8693億元、占比44.14%。


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政府引導基金各地區數量規模差異較大,華東地區總量數量領跑。截至2019年6月底,華東地區政府引導基金數量與規模均為全國首位,已設立完成581支政府引導基金、基金自身總規模達7106億元,其次為華北地區、華南地區、華中地區、西南地區、東北地區和西北地區。

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具體省份來看,廣東省政府引導基金數量與規模最大,其數量為152支、占比11.59%,自身總規模達3389億元、占比17.21% ,其次為江蘇省、山東省。政府引導基金的地區集中度較高,數量與規模排名前三位省份的政府引導基金數量占比31.35%、自身規模占比40.87%。

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政府引導基金的管理模式主要有自我管理、委托管理與混合管理。近年來受到政策與市場的雙向沖擊,基金管理人的專業水平、基金運作的管理機制等逐漸成為市場認證的重要考量,政府引導基金委托管理機構多以PE為主,機構主要分布在北京、廣東等地,各地區基金實際管理能力差異較大。


(三)引導基金重點投資領域逐步明晰,醫療健康等成為熱門

產業引導基金占比最大。政府引導基金以其引導功能及投向主要分為產業引導基金、創業基金、PPP基金等,據國泰君安研究表明,2018年產業引導基金在數量與規模上占比最大,分別為44.24%及55.28%,占據了半壁江山。

隨著政府引導基金管理體系的逐步完善,政府引導基金的資金投向與負面清單逐步明朗。如《政府投資基金暫行管理辦法》(財預〔2015〕210號)明確了創新創業、公共服務及基礎設施、中小企業發展、產業轉型升級和發展4個重點領域?!墩鲑Y產業投資基金管理暫行辦法》(發改財金規〔2016〕2800號)明確基金應主要投資于非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態環境、區域發展、戰略性新興產業和先進制造業、創業創新七大領域。對于單個的企業投資,政府出資產業投資基金的投資額不超過基金資產總值的20%。另外,不同地區的政府產業引導基金投資方向也略有不同側重。

2018年政府引導基金延續過往的熱門投向,主要集中于醫療健康、TMT和材料能源領域,但部分政府引導基金也開始投向新零售等領域。政府引導基金的投資方向從傳統集中走向新興多元。

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總體來看,政府引導基金的市場情況反映了政策經濟環境對其影響,政府引導基金市場發展呈現數量規模大幅下滑、市級基金成為主力、華東地區總量數量領跑、引導基金重點投資領域逐步明晰等特點,而隨著新政策的相繼出臺,政府引導基金迎來了新要求。



二、新形勢下政府引導基金迎來新要求

目前我國政府引導基金的發展已經進入到穩步增長階段,隨著2018年《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》、2020年《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》(財預〔2020〕7號)等監管政策的相繼出臺,政府引導基金從募資、資金使用、投向等多方面受到嚴格監管,政府引導基金多通過替換出資方或縮小募資規模等方式來應對新規落地的影響。同時,隨著發行政策的變化,A股市場IPO發行獲批變得愈來愈難,使得政府引導基金的主要退出渠道受阻。

根據最新的《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》(財預〔2020〕7號)釋放信號,未來政府引導基金將在基金設立、運用、退出等方面迎來嚴格規范。

政府投資基金設立方面:

政策要求對于政府投資基金的設立要加強審核;在政府年度預算中未足額保障“三?!?、債務付息等必保支出的,不得安排資金新設基金;地方政府債券資金不得用于基金設立或注資。這意味著未來基金業協會可能會加大對政府投資基金管理人新設登記的審核力度,新設政府引導基金將與不具備資金實力的政府無緣,加上新冠病毒對國家經濟的沖擊初步顯現,預計2020年地方政府新設政府投資基金將舉步維艱。


政府投資基金運用方面:

政策要求完善基金內部治理結構、減少資金閑置,從嚴控制管理費用;同一行業領域設立多支目標雷同基金的,要在尊重出資人意愿的基礎上,推動整合或調整投資定位。這意味著存量政府引導基金重點關注發揮切實引導作用、提高資金使用效等,著力解決基金政策目標重復、資金閑置和碎片化等問題,對政府引導基金管理提出了更高的要求。


政府投資基金退出方面:

政策要求設立基金要規定存續期限和提前終止條款,并設置明確的量化指標;基金績效達不到預期效果、投資進度緩慢或資金長期閑置的,財政出資應按照章程(協議)擇機退出;基金未按約定時間完成設立、開展業務,或募集社會資本低于約定下限的,財政出資可提前退出。這意味著未來政府引導基金將繼續完善績效考核體系建設,評估指標逐步量化,全流程監管力度加大,或將對政府引導基金的存續和退出、管理費計算和提取等方面構成實質性的影響。

隨著監管政策的相繼落地,預計政府引導基金在運作過程中將承載更多募資壓力、監管壓力、績效考核壓力和報告壓力等,逐漸邁向規范高效發展階段。新形勢下的政府引導基金,成長陣痛與發展機遇共存,如何在把握政策與市場動向的前提下“轉危為機”成為運作好政府引導基金的新課題。

三、新形勢下政府引導基金運作方向

新時期為政府引導基金運作帶來新的要求,轉換管理體制、加強優質資源配套、推動產業整合、創新退出機制等將為政府引導基金運作帶來新的機遇。

(一)轉換基金管理邏輯,交給市場管理

雖然政府引導基金是基于非市場化目的設立的,卻更需要用市場化原則運作,避免行政干預影響功能發揮,才能保證政府引導對癥市場需求,充分放權給市場。只有轉換基金管理邏輯,將基金交給市場管理,才能引導出市場的力量。

目前政府引導基金正逐步弱化政府干預,主要是通過嚴格基金管理甄選程序、側重投資研究等核心能力選拔、給予市場化管理團隊更多權限等,提高管理效率和專業能力,簡化冗余的手續流程。

如在基金管理人甄選方面,深創投要求基金管理人、股東或團隊主要骨干必須共同管理過一定規模的基金,其基金投資項目具備一定數量的成功退出案例,且團隊中要有一定數量的人共同工作過幾年。

如放權交由市場化管理團隊管理方面,青島新舊動能轉換基金將合伙協議的審核審批權放權給引導基金的管理公司,財政廳基金辦僅出具協議的指引性模板,引導基金的管理公司參與市場化合伙協議談判,將談妥的合伙協議報送至財政廳基金辦告知備案即可,基金辦不再函復引導基金管理公司。與此同時,青島市引導基金還擁有合伙協議的談判權和最終簽署權,在合伙協議談妥并簽署后,根據合伙協議將基金的管理權充分授予基金管理人。


(二)放大政府引導優勢,加強優質資源配套

由于區域政府財政承受力均有上限,單純靠資金支持不足以引進優質企業、打造產業生態。政府應轉變運作思路,通過提供配套服務吸引企業落地,彰顯政府資源價值,如提供長期企業戰略咨詢、產業資源嫁接、資本接洽等增值服務,并利用市場化專業投資機構的資源放大能力,連接政策資源、空間資源、產業資源、資本資源等。

加強政府資源配套,不僅能夠促進政府引導目的的實現,同時也會增加企業盈利可能性,變相增加政府投資收益。比如北京大興互聯網引導基金配置了包括落地空間、行政審批、政策補貼、資源對接、人才引進等服務,并專門組建了專業化的產業服務團隊,服務企業全生命周期。


(三)更新投資理念,推動產業整合

根據財預〔2020〕7號文及政府引導基金的市場表現,政府引導基金在快速發展的同時,也存在政策目標重復、資金閑置等問題,如國家科技成果轉化引導基金用于支持新技術、新產品、新材料等科技轉化,新技術可能已覆蓋人工智能、大數據、云計算等多個前沿科技產業,加上技術發展更新較快,使得基金定位間存在一定重疊。

政府應逐步建立起產業整合理念,以引導基金為抓手著眼整個產業鏈,引導促進產業融合,聯動上下游產業。如舟山江海聯運產業投資基金主要投資于航運產業,包括舟山群島新區范圍內航運企業并購重組、船舶交易和擬上市航運企業等,兼顧投資全國涉港產業等航運產業上下游產業。


(四)創新退出機制,增加資本活性

隨著金融監管加強,政府引導基金對資金的流動性需求上升,政府引導基金的退出通道亟需改善。以往大部分已投項目通過IPO方式實現退出,而在2018年資本市場低迷、當年A股IPO公司數量急劇下降的情況下,僅靠IPO退出通道無法使得股權投資形成自循環。隨著越來越多的政府引導基金進入清算階段,創新退出機制變得尤為重要,S基金、科創板等方式為政府引導基金的退出帶來了新渠道。

S基金不僅能夠助力GP擴充基金規模、投資更多的項目,也可填補原有LP無法實繳到位的資金,保證基金正常的投資計劃。S基金有助于LP解決資金流動性問題,同時可有效降低零散售賣基金份額的時間和成本,加速鎖定基金投資回報率,并拓寬退出渠道、加速現金回報。如2018年7月,湖南湘江新區引導基金將和省市投資共同發起設立S基金,2019年初深圳市發布的《深圳市促進創業投資行業發展的若干措施》也提出探索設立S基金。

2019年1月30日,中國證監會出臺了《關于在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制的實施意見》等,科創板的出現能夠緩解資管新規對政府引導基金募資吃緊、政府引導基金退出難等問題,主要體現在募資和退出兩方面。募資方面,由于投資人門檻提高,催生了市場對專業機構的強烈需求,投資需求增多;退出方面,由于目前國內主板IPO的盈利要求較高,很多被投企業難以逾越此類障礙,科創板的成立亦給投資人提供了重要的退出渠道。

作者簡介:萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。唐欣,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部高級項目經理。

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